转型发展示范区调研报告之

推动政务服务标准化

打造更加规范高效的一流营商环境

市政务服务和大数据管理局 谢晓斌

一、调研背景

（一）我市产业发展已进入“求质变”的临界点。“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩”。标准代表着行业话语权和产业竞争制高点，在推动区域转型发展方面有着不可替代的作用。目前我市旅游、医药、轻工、纺织等诸多产业发展已进入“求增量”到“求质变”的临界点，如何成功实现发展动能的转换？前提就是让标准化战略与自身的资源禀赋、要发展的产业之间内在联系发生“化学反应”。

（二）政务服务标准化在转型发展中的作用日益凸显。政务服务是产业发展的重要一环和营商环境的主要考核指标。推进政务服务标准化，通过对政务服务审批条件、办理流程、办事效率以及审批环节、工作质量等制定明确标准，细化工作规范，量化工作要求，对每项审批服务“谁实施”、“如何实施”、“实施程度”、“实施结果”等作出明确、具体、可操作的标准性规定，不仅使政务服务工作的目标、过程和结果清晰明确，而且使工作责任可跟踪、可追溯，从而有利于促进政务服务质量和水平的不断提高，为服务型政府建设提供有力的支撑，为转型发展提供强大的内生动力。

（三）政务服务标准化建设成效需要全面检验。质量强市，标准先行。我市自2017年全面创建全国质量强市示范城市以来，不断深化标准化工作改革创新，加强标准化与经济社会的深度融合，有力促进了咸宁经济提质增效。同时，市政务服务和大数据管理局按照质量强市的要求，于2017年底向国家标准委申报国家级政务服务和公共资源交易监管标准化试点市，并成功于2018年3月获得批准，7月10日以高分获得考核验收专家组的肯定，一致通过最后验收。但是政务服务标准化没有最好，只有更好，永无止境。且各地具体执行情况如何，群众和企业反响如何，还存在哪些问题，如何在标准化实施过程中不断有的放矢地予以修正和提高等等，需要全面开展跟踪督查。

二、调研访谈了解到的情况

主要针对申请实施国家级政务服务和公共资源交易监管标准化试点工作以来，可能存在的问题进行随机抽查和访谈式调查。访谈对象20个，综合相关问题，集中反映在如下方面：

访谈对象一，（6月3日上午）咸宁高新区湖北俊客智能科技有限公司项目负责人姜文达：工建改平台、建工系统需要我们反复上传两遍资料，都是政府的审批业务系统，为什么不能整合？

访谈对象二，（6月8日上午）咸安区政务服务和大数据管理局：永安办事处推进落实“就近办”，但公安部门拒绝信息共享，不同意派出所业务执行“应进必进”。各乡镇派出所均没有按省、市政府要求进驻便民服务大厅。同时，区办事大厅多网并行、多平台审批，管理人员和窗口工作人员各方疲于应付。

访谈对象三，（6月8日上午）咸安车站社区：要求社区出具的不合理证明仍然存在，如昆仑燃气不接受个人申请报装，只接受以社区或物业公司名义申请。社保要求出具非党员证明，保险公司和医院、血站要求出具父子证明，学校要求小孩入学提供所在小区证明，属于贫困生的需要小区提供贫困证明等。

访谈对象四，（6月8日下午）市市场管理局：机构改革已近半年，五家单位整合后，省级业务系统还没有整合，导致内部业务科室相互之间信息共享程序复杂。湖北政务服务网运行不稳定，企业在办理注册登记时经常只能直接在业务专网上提交申请。

访谈对象五，（6月8日下午）市邮政管理局：咸安医保审批需要申请人在楼上、楼下跑，不能做到一个窗口办理。

访谈对象六，（6月10日下午）崇阳县政务服务和大数据管理局：每月的政务服务一张网考评不能实时查询进度，不能及时查看自己存在的问题，工作较为被动。各种考核太多太频繁，基层工作压力太大。

访谈对象七，（6月10日下午）崇阳县中健医药刘总：购买医疗保险需要在银行和窗口之间来回排队，耗时太长。

访谈对象八，（6月10日下午）崇阳县铭达塑胶李总：审批办事过程中，许多资料需要我们反复提交，中介机构各种报告太多，收费太高，动则10多万元。

访谈对象九，（6月10日下午）崇阳县碧田社区：社区领取的政务服务办理事项有一半不能承办，或者没有办过。办理注册登记时窗口不能做到一次告知，养老保险返还程序太复杂，办理很麻烦。

访谈对象十，（7月6日）咸安区马桥镇便民服务中心：公安派出所不愿意进驻，自然资源局只派了一个工作人员在窗口受理咨询，不办具体业务。

在20个访谈对象中，以上问题反复出现多次的是办事程序复杂、中介收费不规范、政务信息化水平不高导致重复提交申请材料以及不合理证明等。说明我市的政务服务体系不完善尤其是乡镇村级政务服务效能不达标、市县两级政务服务信息化水平不高、行政许可服务协调性不足、政务服务社会化程度不够等诸多问题比较突出。其中一个突出问题是标准化程度低，影响改革成效。如对于“行政审批事项”等概念缺乏统一界定，各地各部门的“行政审批”有十几种不同的名称，包括审批、核准、备案、许可、认可、认定，还有工程验收等；统计口径也不统一，有的算大项，有的算子项，有的一个大项包括几十个子项。在监管和服务方面，同样的行为，有的部门认为符合相关规定，有的认为违反了规定；同样的信息共享工作，外地可以对接，我们个别部门不同意对接；办理同样的事，达到同样的条件，有的部门认为可以办，有的部门认为不能办，甚至同一个部门的不同人员处理结果不一样；同样的事项，一个县需要5项申请材料，另外一个县可能需要7项甚至更多。由于当事人没有明确的预期，只好托人找关系。因此，通过推进政务服务标准化，对提供政务服务的要件、流程、结果等制定明确、细致的标准，可在很大程度上限制相关政府部门和人员的自由裁量权，给当事人较为明确的预期，从而提高政务服务效率和质量，增强“放管服效”改革的效果。

在我市标准化创建工作实施3年、政务服务国家级标准化示范市创建工作2年了还依然存在以上问题，令人警醒，发人深思，充分说明要改变政务服务工作陋习任重道远，优化营商环境需久久为功。让人欣慰的是，前几年时不时出现的行政单位乱收费问题，此次没有一个访谈对象反映。

三、“回头看”政务服务标准化“咸宁模式”的实施过程、特点及成效

（一）政务服务标准化“咸宁模式”的实施过程。主要特点是在全省率先将政务服务和公共资源交易监管一并申报国家级社会管理的和公共服务综合标准化试点项目。2018年3月，国家标准化委员会办公室印发《关于下达第五批社会管理和公共服务综合标准化试点项目的通知》（标委办服务[2018] 53号），确定原咸宁市政务服务中心为国家级政务服务和公共资源交易监管标准化试点单位，这标志着我市政务服务和公共资源交易监管国家级标准化建设工作全面展开。我们主动适应政务服务标准化建设新形势，积极探索公共资源交易监管标准化新模式，以事项清理为先导，以流程再造为新起点，以政务服务体系建设为主线，以公共资源交易监管为创新点，形成了一套覆盖全部政务服务和公共资源交易监管具有咸宁特色的标准体系，并实现了“服务质量全程化、服务方法精细化、服务过程标准化”。

（二）主要特点。八个字：制度、队伍、体系、质量。1、制度方面：专班督导，大员上阵。标准化试点项目被列入了市委、市政府的重点建设项目和市深改办的督办工作中，常务副市长挂帅，专班人员实施，以市政府标准化试点建设领导小组名义印发的《咸宁市政务服务和公共资源交易监管标准化试点建设实施方案》和《标准化管理基本规定》有条不紊推进。2、队伍方面：全员培训，提高水准。2018年11月至2020年5月，采取专家授课和外出学习方式，请省标准院专家、行业主管部门技术专家进行了多轮培训参训人员近400人次。3、体系建设方面：深入调研、广泛收集。总结提炼了各级政务服务部门多年来在实践中探索形成的地方特色和有益经验，以政务服务中心标准化工作指南（GB/T 32170）等10项国家标准为基础，建立起一整套覆盖服务全过程的政务服务和公共资源交易监管标准体系，体系以指导层文件为统领，下辖通用基础标准、服务提供标准、管理标准，岗位工作标准4大支柱体系，16个子体系。体系共包括通用基础标准25项，服务提供标准866项，管理标准71项，岗位工作标准17项，共计标准979项。4、质量保证方面：专家把关，多层督察。要求各部门结合“减环节、优流程、提效能、强服务”的原则，将各部门编写的工作标准及实施情况纳入日常绩效考核范畴，先后经历专业技术人员初审，专家复审等环节，通过反复推敲论证，确保每项标准的科学性、规范性和适用性。同时在实施过程中，由湖北省标准化与质量研究院进行专业指导和持续整改。通过日常巡查，专项检查，对窗口标准化服务的过程和结果进行实时监控。出台了《咸宁市政务服务和公共资源交易监管国家级标准化试点工作持续改进方案》，将大厅标准化建设，标准运行过程，纳入绩效考核范畴，对年度考核给予加减分，对先进窗口，先进个人通报表彰；通过留言本、意见箱、服务热线、第三方测评“四位一体”满意度测评方式，定期对各窗口执行标准的情况进行综合评价，形成督查通报，保证标准的顺利实施和持续改进。2019年12月，委托第三方机构开展满意度调查，有效问卷调查500人次，调查结果显示，自开展标准化工作以来群众满意度稳步提升，群众满意度测评达到了97.8分，比2017年度的92.04分提高了5.76分。

（三）主要成效。五个结合：1、与创建文明城市相结合，进一步提升服务形象。以咸宁市争创国家文明城市为契机，努力打造一流的标准化服务平台。设置工程建设领域审批综合窗口，整合市发改委、市自然资源和规划局、市住建局等部门涉及工程建设领域审批事项，实施“一窗通办”，将工程建设项目审批时间缩减至100个工作日以内；设立二手房交易自助网签点，更加方便办事群众办事；进一步完善场所设施。按照标准化服务要求，更新各窗口服务评价器，统一购置前台桌垫、告知牌，大厅群众活动区统一配备座椅，直饮水机等便民设施；进一步完善形象展示。统一标识、标牌、物品，窗口统一配置办公电脑双屏显示，窗口标识电子显示屏等电子设备，统一窗口人员着装，全员统一挂牌上岗，规范服务形象。2、与推进网上审批相结合，进一步规范了审批流程。以行政审批事项全程网上办理为切入点，推进“互联网+政务服务”，依托湖北政务服务网大力推行“网上办、一次办、马上办”。目前市、县两级共发布依申请和公共服务事项10038件，即办件7392件，占比73.6%，可网办事项10026件，占比99.9%，“最多跑一次”4981件，占比49.6%，“一次不用跑”3204件，占比31.9%。3、与服务创优相结合，进一步提升了群众满意度。实现政务服务标准化，提高了行政审批和政务服务工作的规范性，通过持续开展服务创优活动。全体工作人员的责任意识、服务意识、效率意识明显增强，办事群众对窗口服务评价明显提高。4、与改革创新相结合，进一步提高办事效率。按照优化营商环境和改革要求，依托市政府大数据中心大力推进改革创新。推进工业项目“零审批”，一般工业项目审批时限由200多天减少到30个工作日；率先推行企业开办时间1天办结制度，在企业登记方面，推行“511”工作模式；在全省率先实施政务服务移动支付，企业及群众可通过手机扫码实现行政事业性缴费。5、与制度建设相结合，开展公共资源交易监管标准化创新。制定了《公共资源招标投标“双随机一公开”监管工作规范》和《公共资源招标投标投诉处理规范》两项公共资源交易监管市级地方标准；同时在新冠肺炎疫情防控期间，配合市市场监管局、市卫健委参与起草了《传染病防控 人员健康码管理规范（试行）》（DB4212/T 019）地方标准。2020年3月15日，市市场监管局对这三项地方标准进行了发布公告。

四、存在问题的原因分析

（一）政务服务标准化意识不强。受长期粗放式管理方式的影响，不少部门和人员缺乏政务服务标准化意识。有的对管理标准化、规范化方面的知识和理论不甚了解，对政务服务标准化工作的意义认识不足。有的认为实行标准化会降低政务服务工作的灵活性，绑住自己的手脚，加大工作责任和压力；有的认为政务服务种类繁多，服务对象千差万别，工作环境复杂多变，对能否推行标准化存在疑虑。

（二）政务服务标准化理论研究薄弱。我国政务服务标准化尚处于探索起步阶段，特别是我省的标准化工作还没有形成全省一盘棋，没有统一的标准，仍然由各地单打独斗，自成体系。对于如何建立符合我市市情和机构改革后适合各部门运行的政务服务标准体系，缺乏富有前瞻性、可操作、管用有效的可借鉴性成果，难以为政务服务标准化实践提供常规化的理论指导。

（三）推进政务服务标准化的协调机制不完善。政务服务涉及领域广泛、内容丰富，政务服务标准的制定和实施往往涉及不同部门、不同层级的利益，需要业务专业人员和管理人员共同努力、密切配合，因而需要权威、高效的统筹协调机制才能有效推进。目前，我市尚未建立起有效的推进监督机制。主要是没有形成多部门协同推动政务服务标准化的工作格局和有效协调各相关部门的工作机制，对于涉及多个部门不同利益的政务服务标准，难以促成达成共识，更难以组织制定和付诸实施。同时，为充分发挥专业人员和实际工作者的作用，使之各展其长、互相配合，共同推动政务服务标准的制定和实施，这方面的监督机制也需要完善。

（四）政务服务标准化实施不到位。一是行政审批事项进驻不到位。根据调研，目前，全市市、县两级政务服务中心均不同程度存在“三集中三到位”未完全实现问题，体外循环的现象依然存在。各部门虽然都按要求签订了授权书，但进驻服务大厅的行政审批事项除部分即办件外，大部分的部门首席代表或审批科长并没有现场决定权、登记发证权和联合审批权，尤其是审批程序较为复杂的部门，审批材料仍要拿回原单位上会研究、签字盖章，个别部门甚至还另加环节和条件，不按承诺的办事流程和时限审批，办事窗口“收发室”问题依然暗地里存在。二是政务服务窗口人员职业素养参差不齐。多数窗口工作人员，除首席代表为单位正式工作人员外，窗口人员还有许多为公益性岗位，甚至还有部分临聘人员，且经常轮岗调换、业务素质普遍不强，造成审批工作效率低下、服务水平不高。三是办事大厅基础设施建设滞后。部分县区尚未按标准建成县级政务服务大厅，硬件设施较差。便民设施还有欠缺，办事指南不规范，服务水平还有待提升。四是政务服务“一张网”建设进展缓慢。过去是政务服务的场景迁移，“一网通办”、“一窗通办”则是要实现场景内部的再度优化。但是数据之间的壁垒一时难以打通，政务服务网目前多数只能实现办事指南查询和网上预约功能，距离行政审批事项向网上集中和“一网通办”的目标差距很大。五是政务服务仍存在服务“碎片化”的问题，面临信息壁垒、环节壁垒等一系列制约政务服务提质增效的“瓶颈”，亟需整合服务内容、完善服务机制、建立健全服务制度，创立特色政务服务品牌，并以此统领政务服务制度创新、流程再造工作，带动审批服务理念、制度、作风的全方位深层次变革。

五、对策与建议

当前，市委、市政府高度重视营商环境建设，市委孟书记和市政府王市长多次就优化营商环境作出明确指示。此次市委启动“六大活动”，靶向非常明确。市政务服务和大数据管理局作为我市打造优化营商环境“主力军”和为民服务的“第一窗口”，今后一个时期，应加大力度推进政务服务标准化工作，主要抓好以下几项工作：

（一）技术服务的标准化。建立全市统一的信息技术标准体系。实施“互联网+政务服务”，信息技术的全市统一标准化是前提条件。信息技术标准化包括信息技术开发、信息产品研制和信息系统建设、运行与管理。目前应先期推动身份认证和政府信息公开的技术统一。在此方面，被习近平总书记多次在多个场合提及要大力发展的区块链技术有独到优势。在身份认证上，通过建立身份认证系统，关联起某个身份的各种证照逻辑关系，让办事免提交成为可能，为强化社会管控提供立体画像，为公共服务与政府管理工作的开展奠定基础，使得基于区块链技术建设起来的电子政务管理平台可以真正实现“一门式”服务，在这个平台上，个体可以利用“数字身份证”享受各种公共服务与公共资源，政府也可以通过数字身份证提供公共服务和管理活动；在政府信息公开上，利用区块链的不可篡改、全历史记录的特质，不同机构之间的信息资源可以联通起来，更多的政务信息资源可以被公开、被利用，更多的涉及公共利益的监管信息可以被全程记录并公开，而结合大数据等技术，则可以对联通之后的政务信息资源进行深度挖掘、整合，使其更好地服务于政府治理与社会建设。

（二）服务规范的标准化。建立全市统一的政务服务通用标准和制度规范。只有标准通用，才能实现政务服务跨区域申请和办理，打破传统区域界限，节省行政成本，真正便民利企。标准化方式必须在推进“互联网＋政务服务”的过程中，强调从顶层制度设计入手，统一全市通行的标准化制度。行政审批标准化核心是规范行政审批的自由裁量权，即对审批条件里有模糊空间的要素进行细化和明确，以此杜绝审批腐败和权钱交易。“互联网＋政务服务”，不应该只是简单的将政务服务搬上网、将办事途径由线下转移到线上。互联网+政务服务最大亮点就是可以针对线下复杂低效的沟通和人为变通，压缩权钱交易空间，让服务流程、程序要求变得模块化、标准化，保证对不同人群无差别的全覆盖，实现真正的“无差别”审批（即找谁办都一样）。而“一网通办”，就是要真正兑现“互联网＋政务服务”的精髓，也是向政务服务现代化、标准化迈出的关键性一步。

（二）服务流程的标准化。制定全市统一的业务手册，建立标准化审批流程和服务态度与质量，规范审批事项的条件、流程、时限，限制行政自由裁量权，增加市场选择权，引导办事人员按照公开的标准办事，实现阳光审批。对外则通过发布《办事指南》，作为行政相对人申请行政审批的具体依据，将办事具体条件、要求等一次性明确告知企业和公民，明确审批事项、审批要件、审批流程和环节，增加社会公众的知情权，实现谁来申请、谁来审批，结果都一样。

（三）评价体系的标准化。建立全市统一的科学化“互联网＋政务服务”评价体系指标。结合改革实践，优化各部门效率测度指标，并建立健全第三方绩效评估制度，全面加强后续监督管理。绩效评估既是“互联网＋政务服务”发展成绩的检阅，也是其持续科学发展的不竭动力。建立科学的评估体系，对“互联网＋政务服务”的服务纳入率、资源共享率、业务协同率、标准规范率等进行量化评估。通过第三方绩效评估，有效收集群众对服务需求和满意度的意见建议，设置群众监督岗，及时发现和纠正政务服务中存在业务短板、法律困境、技术难题等问题，为后续发展总结经验和开拓思路。

（四）服务品牌的标准化。打造一个带有咸宁本地特色的政务服务品牌。咸宁寓意“天下安宁”，建议打造“宁（您）好办”政务服务品牌，既符合咸宁市地域文化特色，又可体现市委、市政府当初提出的“办事不求人”的服务理念。“宁（您）好办”是咸宁对省委、省政府提出的“一次办好”、“一网通办”改革的进一步深化，是我市政务服务“升级版”，以此促进新一轮政务服务改革和营商环境优化提升。“宁（您）好办”政务服务品牌内涵具体体现在四个方面的内在要求：一是市民办事“您好找”。理清各部门机构改革后职责清单，推动所有依申请政务服务事项进驻各级政务服务大厅，不断优化提升政务服务大厅“一站式，一条龙”服务功能，实现企业和群众“进一个门，办所有事”。二是市民办事“您省事”。推动各级政务服务大厅实施“一窗受理，一网通办”服务模式，落实省政府提出的“前台综合受理，后台分类审批，统一窗口出件”工作要求，进一步降低企业的办事成本，实现企业和群众“只找一个窗，递交一套材料，办成一件事，最多跑一次”。三是市民办事“您快捷”。持续推进政务服务制度创新，建立政务服务事项办理“模板”，推出“一件事”清单，不断减材料、优环节、压时限、并流程，推动更多的事项上网办理，提升信息共享水平，让企业群众办事更加方便快捷。四是市民办事“您满意”。树牢以人民为中心的思想，一切从群众需求出发，变“政府端菜”为“群众点菜”，不断提升群众的获得感和满意度，不断推进政府治理体系和治理能力现代化。

结合我市正在启动的智慧政务3.0系统，将“您好办”自助服务功能模块嵌入智慧政务3.0系统，进一步整合数据信息资源，不断创新共享应用方式，一期建议推出集“便民查询、自助申报、证明打印、自助缴费、视窗服务、全市通办”等六大功能于一体的“您好办”自助服务终端，并向县、乡、村延伸，让更多企业和群众在“家门口”能享受到优质高效无差别的政务服务。

“您好办”自助服务终端先期连通人社、不动产、公积金之间信息系统，实现一台自助终端打印社保缴费、房屋查询、公积金缴存等多项证明材料，并启用身份证刷取、人脸识别、指纹留痕、办事签名等多重安全措施，并及时记录信息查询痕迹，确保信息安全。实现打印社保缴费证明不用再去办事大厅排队，直接在社区的自助服务设备就能轻松打印；实现只需在就近的自助服务终端上刷取身份证，插入银行卡，按照提示操作，立即完成当年社保缴费；实现水、电、气二维码扫描自助缴费。

按照“一级（市）开发、四级（市县乡村）应用”的模式，以事项通办为基准框架，智慧3.0系统中的“您好办”自助服务终端在任意一台自助服务终端机上，群众可以随时切换市、各县市区功能页面，突破区域限制，实现异地可办、全城通办，真正让“数据跑路”代替“群众跑腿”。“您好办”自助服务终端需要在市本级、所属6个县(市、区)及高新区政务服务大厅，70个乡镇(街道)便民服务中心以及至少100个重点社区(村)便民服务点进行部署应用，实现市县乡和重点社区全覆盖。

六、对开展此次调研工作的感受和收获

按照“六大活动”要求，我们重点围绕“推动政务服务标准化，打造更加规范高效的一流营商环境”建设工作开展了专题调研。调研活动通过深入市直单位、高新区企业、市县（区）政务大厅服务窗口实地察访、与窗口和部门领导、企业负责人、社区人员座谈交流、随机听取办事群众意见建议等方式进行，希望通过学习了解外地先进经验，对标对表找差距，学思践悟抓落实，总结此次调研体会很深，感觉很复杂。一是已经取得的成效仍然在发挥作用，说明我们的路子和措施总体是对的。我们一直致力于不断强效能、补短板、抓作风、固基础，也为政府领导提出了一些合理化建议，取得了一些成效。许多工作做法还曾被省纪委、省政务办作为先进经验向全省推介。如收费一表制、窗口五统一票据管理制度、窗口党建工作管理规程、百企万民评窗口、政务服务创建ISO9000工作标准、智慧政务三纵三横、行政审批三个工作日四个环节等。二是访谈得到的问题让我们如坐针毡。调研之前，对于存在的问题，我们有心理准备，平时掌握了一些情况，但深入了解之后，才发现问题很多，既有主观的，也有客观的，主观占了大部分。三是受访对象尤其是企业代表不愿意讲真话，怕讲问题，怕涉及具体部门。我们虽然理解但很不是滋味。他们怕什么，无非是怕打击报复，说明我们的营商环境的改善还有很多工作要做。四是每一项涉企政策的出台一定要充分征求企业和群众的意见并且在成熟后再推出。“一网通办”全省提了2年，但到目前为止，仍然停留在纸面上，137个省级及以上部门的业务系统省里至今没有打通共享壁垒，没有实现实时信息互通，导致市级以下“一网通办”无法实施，企业和群众从盼望到失望，损害的是政府公信力，失掉的是企业和群众对我们的信任。

                     （调研组成员：谢晓斌 江秋生 柯莹 徐步竟 尹鸾）

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