优环境促发展 事儿该怎么办
——以“一窗通办、一事联办”推动咸宁特色产业发展
的思考及对策
市政务服务和大数据管理局 鲁娟
如何发展特色产业，培育新的增长点？地区发展，短期靠项目，中期靠政策，长期靠环境。咸宁要建设特色产业增长极，既要抓项目、抓产业，也要优化营商环境。营商环境好，企业才能留得住，产业才能发展好。建设“数字政府”是优化营商环境的重要抓手，直接影响营商环境的优化程度。构建“数字政府”，能够打破政府部门信息孤岛，实现政府数据信息的融汇和应用，大幅提升服务效率，增强发展动能，从而为企业提供更好的生存和发展空间。近年来，“数字政府”建设在我国取得长足发展，各地如火如荼地开展政府数字化转型工作，政府信息化水平得到显著提高，“最多跑一次”“不见面审批”“指尖办”等惠民利企的政府服务创新模式不断涌现。
根据湖北省《数字政府建设总体规划（2020-2022年）》，为进一步优化营商环境，湖北省将加快推进“一窗通办、一事联办”列为2020年重点工作。近期，我局以服务特色产业为目标，如大文化大旅游大健康等相关产业发展，以“一窗通办、一事联办”为抓手，组织工作专班，深入市县两级办事大厅，多方走访办事群众及相关部门，并模拟参照企业群众视角，以“我要开饭馆”“我要开酒店、宾馆”等事项办理为对象开展工作调研，深入实际找准企业、群众办事堵点、难点、痛点，探索便民便企政务服务改革路径。
我市政务事项办理的现状及改革的必要性
“我要开饭馆”“我要开酒店、宾馆”这几个事项无具体办事流程，我局根据调研梳理了相关流程图，并整理了所需文件材料清单，具体如下：
场景一：“我要开饭馆”
我要开饭馆流程图
办理①所需材料：公司登记（备案）申请书、公司章程、住所使用证明等其他材料等（可通过线上、线下两种方式）
办理②所需材料：食品经营许可申请书、营业执照、与食品经营相适应的主要设备设施布局、操作流程等文件、食品安全自查、从业人员健康管理、进货查验记录、食品安全事故处置等保证食品安全的规章制度。
办理③所需材料：建设工程消防设计审核申报表、消防设计文件、营业执照（300㎡以下不需要办理，300㎡—500㎡需要办理建设工程竣工消防验收备案，500㎡需要办理建设工程消防设计审查和竣工验收备案）
办理④所需材料：登陆建设项目环境影响登记表备案系统（湖北省）进行网上备案申请
办理⑤所需材料：营业执照、依法取得的建设工程消防验收或竣工验收消防备案的法律文书、消防安全制度、灭火和应急疏散预案、场所平面布置图、员工岗前消防安全教育培训记录、自动消防系统操作人员取得的消防行业特有工种职业资格证书等
备注：办理此事项申请人需要到5个左右部门提交资料，需要最少1次提交营业执照和2次提交法人或委托人身份证。
场景二：“我要开酒店、宾馆”
我要开酒店、宾馆流程图
办理①所需材料：公司登记（备案）申请书、公司章程、住所使用证明等其他材料等（可通过线上、线下两种方式）
办理②所需材料：特种行业申请登记表、营业执照、法定代表人及主要负责人的身份证件、经营场所平面图及安全防范监控系统安装示意图或系统安装合同书或承诺书、具备安装使用旅馆业治安管理信息系统要求或措施的情况说明
办理③所需材料：食品经营许可申请书、营业执照、与食品经营相适应的主要设备设施布局、操作流程等文件、食品安全自查、从业人员健康管理、进货查验记录、食品安全事故处置等保证食品安全的规章制度
办理④所需材料：建设工程消防设计审核申报表、消防设计文件、营业执照（300㎡以下不需要办理，300㎡—500㎡需要办理建设工程竣工消防验收备案，500㎡需要办理建设工程消防设计审查和竣工验收备案）
办理⑤所需材料：登陆建设项目环境影响登记表备案系统（湖北省）进行网上备案申请
办理⑥所需材料：营业执照、依法取得的建设工程消防验收或竣工验收消防备案的法律文书、消防安全制度、灭火和应急疏散预案、场所平面布置图、员工岗前消防安全教育培训记录、自动消防系统操作人员取得的消防行业特有工种职业资格证书等
办理⑦所需材料：城市大型户外广告设置及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品等审批申请表、户外广告牌效果图、地段示意图、施工结构图、营业执照
办理⑧所需材料：法定代表人或负责人身份证复印件、公共场所地址方位示意图、平面图和卫生设施平面布局图、营业执照、公共场所卫生检测报告;使用集中空调通风系统的，还应当提供集中空调通风系统卫生检测或者评价报告、经营场地用房产权证明或使用证明
备注：办理此事项申请人需要到8个左右部门提交资料，需要最少2次提交营业执照和2次提交法人或委托人身份证。
根据调研以上几个典型场景可以看出，虽然我市以单个事项为颗粒度的行政审批工作，从2017年起已启动全省标准化，统一于湖北省政务服务网展示，并推进该类事项的网上咨询、受理和审批，目前服务质效已有明显改善，但仍存在一些问题：目前政务服务提供方式都是以政府职能本位为主，即按照职能部门展示本部门所拥有的审批事项权限，公众办事，却多是针对“一件事”进行办理，需要按照部门职权分别查找与可能相关的行政审批事项目录。群众办理“一件事”的业务堵点主要体现在：
1、办理一件事涉及多不同审批部门的多个审批事项，各个事项都有独立的申报要求，申请人需要分别根据不同的事项，准备申请材料，分别到不同提交申请材料，然后到各部门分别领取各个办理结果；
2、多个部门的多个审批事项，是否涉及到有些是前后置审批，无法直观查看到，会造成申请人可能不确定先办理哪个事项。
3、审批部门间信息不共享，各部门的审批事项，每个事项都需要相应的办理条件，申请人需要分别按照不同事项的办理要求，依次准备材料，然后多次分别跑不同部门的提交申报材料；
4、申请人需要多次跑多个部门分别领取不同的办理结果，各审批部门的串行审批完成后，才可真正符合办事条件，审批时间较长。
这同时反映出：我市公共服务的便捷化水平不高，企业群众办事方便度不够，与先进地区的做法相比，与企业和人民群众的期盼相比，还存在较大差距。要更好地发展我市特色产业展，更好地服务企业群众，应在全市大力推进“一窗通办、一事联办”，实现政务服务理念及服务模式上的彻底转变！
“一窗通办、一事联办”即以市场主体和群众需求为导向,围绕特色产业发展常见政务办事场景, “线上一网通办、统一受理,线下一窗通办、一站式服务”,系统互通、数据共享、材料共用，实现以“一张表单申请、一套材料流转、一个平台审批”，达到跨部门、跨层级、跨区域多事项联办的效果。通过“一窗通办、一事联办”改革，打通特色产业发展中的“难点、堵点、痛点”，实现“减材料、减流程、减时限、减跑动”，从而极大层度解决企业、群众办事难、办事繁的问题。
二、先进地区的经验做法借鉴
（一）浙江省杭州市的数据优势及经验做法：杭州是最早开展“最多跑一次”改革的城市，并且打造了全国首人人工智能数据资源平台（祥云DRMS），可实现全域、全量、全网、全视频即时数据的交换、共享、开放。同时，《杭州市政务数据资源目录》收集整理了包括56个部门、278个接口、1918个表，共计45118个字段，基本涵盖了公民及企业办事的方方面面，支持全市范围内跨部门、跨区域的政务数据共享。针对“一窗受理”“一网通办”，杭州市采用“全市统筹、抽调专人、集中攻关、强化对接”的政策措施，由市数据资源局牵头，从所涉及所有职能部门中抽调分管领导、业务和技术骨干，成立了多项数据共享工作组，集中时间、人力、物力攻关，进行数据归集大会战，协办推进数据共享工作。涉及省厅统建系统的数据，也在省数管中心的协调下，开放了相关数据接口，实现了数据归集共享。杭州“最多跑一次”改革最初为单一事项“的最多跑一次”，后转变为以群众、企业办成“一件事”为标准的“最多跑一次”，近期杭州又提出了公民个人和企业全生命周期“一件事”的“最多跑一次”，对包括“出生、上学、就业、结婚生育、置业、就医、退休养老、身后事”8个阶段的全生命周期进行“一件事”研究，梳理出129个联办事项，推出公民“人生一件事”改革，也从而推动“最多跑一次”改革向纵深推进。
（二）上海市杨浦区的工作优势及经验做法：杨浦区在上海市政务服务网上梳理了8大主题、100件主题式套餐清单，围绕开房产中介、开书店等高频经济活动梳理出每个“一事联办”涉及的审批事项组成。通过套餐联审、“一口进出”制度，企业在获取“套餐查询”生成的办事材料“定制化菜单”后，根据多部门多表合一的清单，线上提交电子材料实现“一键上传”“一口收件”“分类流转”，各部门并联审核后，线上告知信息。中心线下设置了约20个“综合窗口”，专人办理所有业务收件工作，企业到“综合窗口”一次性提交材料，最终统一发证，政务邮递直接送达。通过一网上传、部门同步预审，可以解决一个窗口跨十几个部门、收上千种材料的难点，办事人对照套餐清单上传材料更少，时间还能减少一半，而各职能部门网上同步收、同步审，线下一次递交的材料也将更准确。
三、我市推进“一窗通办、一事联办”的工作优势及存在的困难及问题
工作优势
近年来，我局联合其他相关部门，在提升数字政务能力和“一网、一门、一次”改革中开展了大量工作，取得了良好的社会效果，为推进“一窗通办、一事联办”工作奠定了较好的工作基础。
设置商事登记综合窗口。2019年在全省率先推行企业开办“513”工作模式，即：将工商、公安、税务、银行、人社部门、刻制印章五环节，通过市政府大数据中心数据共享交换平台共享，实行“一窗受理，全程网办”，3个工作日内办结。2020年，商事登记流程进一步简化优化，实行“210”工作模式，即2个环节（一窗申请、一窗出件），1个工作日内办结，0费用并免费赠送一套公章（行政章、财务章、合同专用章）。
设置工程建设领域审批综合窗口。整合市发改委、市国土资源和规划局、市住建局等部门涉及工程建设领域审批事项，实施“一窗通办”，通过“减、放、并、转、调”等方式精简审批环节，将工程建设项目审批时间缩减至100个工作日以内。所有相关政务服务业务均由综合窗口统一受理，中间环节由相关窗口单位按照业务流程与时间节点并联进行业务审批，最后由综合窗口统一对外发放相关证照等审批结果，形成一窗受理、信息共享、并联审批、全程督办的工作模式，有效管控假时限、假承诺、假环节、假程序的四假问题，全面提高政务服务工作质量和效率。
设置不动产登记综合窗口。利用市政府大数据中心已建成的“数据共享交换平台”，实现不动产登记过程中的国土、房产、税务等单位电子资料全程交换共享。主城区市民在办理不动产登记相关业务时，不用再提交纸质材料复印件，只需携带有关原件即可办理不动产登记相关业务。流程优化工作覆盖商品房买卖、存量房买卖、国有建设用地使用权首次登记等全部业务，通过流程优化，市本级不动产登记个人房屋交易类业务办理环节由优化前的至少6个环节压缩到2个环节；存量房交易审核办理时限由作为承诺件的3天缩短为即办件当场办结，目前老百姓办理存量房交易业务实现了只跑一次并且实际业务受理所需时间在半天以内，办理所需资料由之前的25份减少到2份。同时实现不动产登记与水、电、气过户一体化。按“一套资料、一表审核、一窗受理、一站服务”的原则，群众在办理二手房不动产登记的同时，通过咸宁政务数据共享平台系统推送、并联审批的方式，同步办理水、电、气过户，跑四次变为跑一次，大大缩短了办事时间。
（二）存在的困难及问题
虽然我市有一定的工作基础，但是推进“一窗通办、一事联办”还存在以下一些困难及问题：
1.部分单位对“数字政务”建设认识不深。“一窗通办、一事联办”涉及办事流程改造，审批与监管模式创新，甚至固有利益关系的打破，是一场新理念、新技术、新手段的改革，更是一场刀刃向内的改革。这项工作在全省尚处于起步阶段，如果全市上下没有统一的思想认识和深化改革必胜的坚定决心，仍然“身子进了新时代，思想还停留在过去”，改革推进则非常困难。同时，前期我局牵头或参与的改革创新实践中，有的部门改革意愿强烈，有的部门比较被动，没有强有力的工作推手导致协调机制不够顺畅，在一定层度上加大了改革的难度。
2.部分数据共享不充分、质量不高。“一事联办”线上全流程办理的前题是实现跨部门、跨层级、跨系统的业务联办，为提高政府内部运转效率，需要从纸质业务办理转变为信息化业务系统支撑办理，并构建调度联通各层级各部门各系统的业务系统“中台”。然而我市政务信息化基础薄弱，具体表现为：一是纸质审批现象严重、效率低下且无法监管，该现象越到基层越严重。通过调研，以市本级1590多政务事项为例，尚有65%手工或半手工办理。二是国家或省级建设的政务服务信息系统多，系统对接协调难度大。目前市本级政务事项约有31%使用国家或省级建设的政务服务信息系统办理，其中，省级负责建设的政务服务信息系统还有173个政务服务系统尚未联通，该问题省委书记应勇同志在全省推进营商环境建设大会上的讲话中已提出，目前系统打通工作由省政务办牵头作为今年的工作目标尚在推进中。三是县级以下信息化建设力量薄弱。县级政务信息化主管部门由原县级政务管理办更名而来，未增加政务信息化管理人员，推动信息共享的机构力量薄弱。以上“三座大山”造成全市目前还远远达不到全域、全量、全网、全视频即时数据的交换、共享、开放的要求，数据难以实现跨层级、跨系统、跨部门共享。
3.窗口人员力量跨部门配置整合不够。“一窗通办”线下办理的要求是实行跨部门综合窗口进行统一受理和出件，此项工作涉及需要至少约20人的高素质前台人员集中办理，而目前我市政务服务大厅仅设置了一个服务台，一名工作人员，且其岗位职责也仅仅是负责大厅的接待引导，距离跨部门统一受理和出件的政务服务工作有较大距离。同时，因政务服务事项性质与业务要求不同，部分高频事项窗口办件量较大，群众积压排队情况时有发生，造成群众投诉；而部分低频事项窗口每月办件量常常仅有个位数，造成政务人力资源浪费；还有部分单位窗口如税务、人社局等部门，办件量呈季节性变化，在特定时间点群众办事需求突增时，人员力量明显不足，窗口人员力量急需优化整合。
4.现有的通用审批系统不能满足“一事联办、一窗通办”的要求。现有的通用审批系统仅能对政务颗粒化事项进行单项审批，实现“一窗通办、一事联办”需要审批系统支持一件事业务审批数据共享、一件事审批处理、一件事审批业务全过程跟踪管理等功能。即在业务申报，材料提交阶段，只需要申报人一次申报填写的申请信息及提交必备要件材料；同时系统应支持对所有材料的电子化处理，便于后续环节通过系统之间获取到所需材料。需支持按照各业务审批一件事的定制，按照一件事业务流程，保证各业务能够顺利流转运行；系统需对所有一件事审批业务的分发情况，各业务办理环节进行过程跟踪记录管理，可便于业务监督人员及时跟踪业务办理进度，必要时进行相关业务督办、协调等，又能保证申报人可实时查看到一件事服务申报项目的当前办理详细进度情况。
五、下一步工作对策
（一）提升以“数字政务”优化营商环境的思想认识。习近平总书记强调，政府要加快转变职能，创造更好市场竞争环境。李克强总理在2020年政府工作报告指出：深化“放管服”改革，在常态化疫情防控下，要调整措施、简化手续，促进全面复工复产、复市复业，推动更多服务事项一网通办，做到企业开办全程网上办理。王晓东省长5月6日在省数字政府建设领导小组暨“放管服”改革工作会议上明确要求，要通过深入推进数字政府建设和“放管服”改革，持续优化营商环境，提高政府公信力，以数字政府建设服务和带动数字经济快速发展，打造经济发展新引擎。提升咸宁数字政务服务质量，优化营商环境，推进“一窗通办、一事联办”工作，归根结底需要全市各级各相关部门统一思想认识，提高政治站位，转变工作作风，把以人民为中心的发展思想贯穿始终，以市场的评价为第一评价，以企业的感受为第一感受，增强市场思维、改革思维、制度思维、数字化思维，以刀刃向内、自我革命的决心和勇气，在积极推进改革突破和工作创新上持续发力、久久为功。
（二）以跳起来摘桃子的精神明确工作目标。根据6月9日下发的《湖北省“一网通办”实施方案》，我省今年计划选取9项办件量大、涉及面广、办理难度大的“一件事”，完成业务流程的整合再造，同时建立全省通用标准规范。我市为“我要开药店”（市场监管部门牵头）的试点市州。因此，我局制定了开展“一件事”工作目标：在组织相关部门高质量完成省里下达工作目标的基础上，对服务全市特色产业发展、重大项目建设、企业群众生产生活密切相关的重点领域和办件量较大的高频事件基本实现“一事联办、一窗通办”。
（三）推动 “一事联办”审批平台开发建设。一是开展流程关系梳理。梳理事项、办理材料之间的关联关系，将多个事项构建成一件事链条式事项，实现整链条事项内部各事项的一表受理、材料共享、一单收费、一口反馈、一窗出证。对一件事事项涉及到的各事项的办理依据、办理流程及所需材料进行梳理，对照事项办理依据，结合“整链条”办理特点，对无法律法规依据的、重复提供的、可通过部门单位之间内部流转和信息共享获得的申请材料进行清理，并采取材料容缺受理、领导签字后置、多部门科室并联审批等措施，压减繁琐手续，压缩办理时限。整合申请表格、办理条件、申报材料等，将多个服务指南优化为一个服务指南，多个申请表合并为一张申请表，多次提交材料统一为一次提交资料，实现全部材料的“一口进、一口出”。二是开展共享材料梳理。梳理一件事事项中各子事项之间的材料的关系。确定哪些是需要申请人提交的，哪些可以是可以一次提交多次共用的，哪些材料是其他事项产生而不需要申请人提交的。通过对共享材料关系的梳理，确定整链条事项的受理材料情况、受理材料要求、各子事项的材料共享原则等内容。三是进行统一收件。链条式审批在收件时设立联审收件功能，由各阶段的牵头部门进行统一受理该阶段内各环节的申报材料。牵头部门根据本部门和其他联审部门的要求对申请人的申请材料进行是否齐全的检查，由牵头部门收取后再分发至各联审部门。对于递交的材料如果是电子版，可以直接上传至系统中，然后进行分发处理；如果递交的材料是纸质版，可根据需要通过高拍仪扫描成电子版后传至系统中进行分发，也可以根据需要直接在材料列表项中选择“纸质文档”选项。对申请材料齐全、符合法定形式的，由牵头部门向申请人统一出具受理凭证和接收材料清单。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场一次告知申请人需要补正的全部内容。四是开展关联业务并联、串联办理。按照业务办理先后顺序，对关联业务进行阶段设置，支持分阶段办理。综窗人员同时发起关联组中所有业务。系统自动按照阶段进行分发。上一个层级的事项办理结束后，自动发起下一层级事项。同时，可以设置材料共享，将上一阶段事项结果材料作为下一环节申报提交材料，实现一次性收齐申请人所有材料、部门产生的结果材料将随着链条内部进行流转。业务办结后，出件窗口进行统一出件。
（四）分步实施和规范综合窗口设立。第一步：功能分区阶段。按照申请人由“逐个找部门”变成只需到“综合窗口”的“一窗受理”工作模式，重点对建设项目审批、商事登记、不动产登记、税务、社保服务、交通运输事项实施“一窗通办”。在事项标准化、颗粒化的基础上，变审批“接力跑”为“齐步走”。在综合窗口提交办事所需全部材料，由窗口内部推送流转，在综合窗口领取审批结果即可。第二步:全科受理阶段。即统一规划大厅综合服务窗口，实现无差别受理，全面实行“窗口综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的工作目标。此项工作通过社会购买服务则需每年约200万元的财政预算资金。为集约节约政府人力财力，可通过跨部门全面整合现有窗口工作力量实现。即打破现有工作隶属关系，将现有窗口有关收件工作人员（属劳务派遣的非正式编制人员）转隶至政务中心统一管理，全面推进综合窗口业务受理、初审、发证等相关环节工作。全科受理综合窗口服务，即从叫号环节开始全程网办，可杜绝单位窗口工作人员线下受理，规避全流程监管缺位的现象发生。
（五）持续推动“互联网+政务服务”建设。一是进一步强化电子证照管理系统、统一身份认证系统、电子印章系统、统一支付系统、办公自动化系统的建设及运用等，加强信息安全保护和运维保障，真正做到行政审批和公共服务事项实现全流程网上办理，线上线下深入融合，切实让群众体验到大数据带来的办事效率的变化。二是做强大数据能力平台，建立政务资源大数据仓库，深入挖掘市直部门业务协同政务应用及县乡两级典型事项，加大力度对接公安的户籍及车辆信息、民政的婚姻信息、人社的社保医保就业信息、国地税纳税服务信息、房产的房屋信息、国土的不动产登记信息等市直单位掌握的数据资源。同时积极争取省厅的工作支持，开放省垂系统数据接口，实现物理汇聚全市人口、法人、空间地理、电子证照、信用信息和电子材料数据，为“一窗通办、一事联办”提供数据服务。三是加大县级以下信息化建设力度，以坚持实效为原则，着力完善信息设备功能，提高信息系统运行质量；县级政府要下决心解决好人才瓶颈问题，要加大力度补充、培养专业性人才，为信息化发展提供智力保障。同时要重视和加强信息化人员的日常培训工作，着力培养一支坚强的骨干力量。四是借助市委、市政府建设“市民之家”的科学决策机遇，全面提升政务服务工作条件、工作标准和工作质效。对政务服务实体大厅进行功能分区及设备集成，建设排队叫号系统和事项管理系统，实现按情景引导，支撑无差别受理。同时，借助大数据技术推进“互联网+政务服务”，打造“四大平台”（“便民利企办事、数据共享服务、阳光透明信息、公开公正监管”四大平台），推行应用网上办事大厅和政务手机APP等手段，把实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线结合起来，实行线上线下一体化运行，打造线上线下融合互补的全天候政务服务新模式。
（六）建立健全“一件事”改革工作机制。为确保工作成效，要建立市县统筹、部门协同、整体联动、线上线下融通的工作机制。各地、各部门可根据工作实际及咸宁特色产业发展及企业和群众生产生活需求，拟定事项清单，报市数字政府建设领导小组研究确定；政务服务和大数据管理局牵头以事项为单位组建工作专班，负责平台建设、系统对接和标准审定；业务部门牵头负责流程梳理和应用推广，各县市区及相关部门负责做好协调配合和系统对接。同时，以全市“一网通办”考核为工作推手，加大“一事联办”工作考核比分，服务事项“成熟一件，公布一件，实施一件”，在全市形成协调高效的工作合力和竞相争先的工作氛围。通过“一窗通办、一事联办”改革，让部门成为服务企业发展的“店小二”，使政府实现决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。
调研感悟：今年新冠肺炎疫情突然暴发，也暴露了我们数字政府建设的工作短板和与先进城市之间的巨大差距，这不仅仅是科技力量之间的差距，本人认为更是创新意识和服务意识之间的差距。平时坐在办公室，我们认为自己的工作已经尽力做得不错了，通过调研，我们才知道企业群众办事的不容易、不方便，才知道我们被先进地区远远地甩在了后面，才知道我们的思想观念和工作方法还很陈旧，才知道我们在为人民服务方面做得还远远不够！
新冠肺炎疫情一方面倒逼政府数字化转型以提升治理能力，另一方面也反映了在线政务服务的巨大社会需求。在下一步的工作中，我们要以调查研究为主要工作方法，切实找准工作中存在的问题和短板，找到解决问题的方法和路径，坚持以人民为中心的发展思想，积极推进“一窗通办、一事联办”改革。同时要抢抓数字化转型的新机遇，积极建设运用各类便民服数字化平台和工具，大力提升咸宁数字化治理能力和服务水平，最大限度对冲疫情影响，加快推进咸宁特色产业高质量发展。
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